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【问题】

收回国有土地使用权批复是否可诉？

【解答精要】

应审查收回国有土地使用权批复是否对当事人权益产生实际影响，其次审查有无后续决定，来确定此类批复是否具有可诉性。

【具体阐释】

随着我国城镇化建设的深入开展，涉及房屋及土地的行政案件不断增多。《城市房地产管理法》第25条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当……土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”及《土地管理法》第58条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……依照前款第1项、第2项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”等法律法规均授予土地等行政部门在一定的情形下可作出收回国有土地使用权的行政行为。在法律实践过程中，行政相对人向法院提起不服“收回国有土地使用权”行政案件不断增多，其中也涉及部分不服“收回国有土地使用权批复”的行政案件。对于收回国有土地使用权的决定、收回国有土地使用权的批复是否具有可诉性，一般情况下不能一概而论，而应结合实际案件，具体分析、判断。

一、看批复对当事人权益产生实际影响。行政批复是指用于上级行政机关答复下级行政机关请示事项的回复性批文，属于行政上下级之间的内部公文，是上级行政机关对下级机关作出的内部指示，不是直接针对公民、法人、其它组织作出的，并且不对相对人直接发生法律效力。根据《适用解释》第19条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”可见对外发生法律效力的文书上署名的机关一般应当作为案件的被告。在实际的情况中，如“批复”是上级部门针对下级有关部门请示作出的内部批复，一般属于过程性行为，并不对外产生法律效力。这种批复未得到执行，往往对起诉人权利义务并未受到实际影响，不可对此提起诉讼。但在一定情况下，这种内部行政行为以一定形式外部化，其可诉性问题应具体分析判断。以最高院指导性案例第5批第22号为例，魏某、陈某的住房被纳入在收回国有土地使用权的范围，而某县国土资源和房产管理局在没有实现告知魏某、陈某的情况下，直接交某某县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，没有将“批复”与对外发布收回国有土地使用权的“决定”两种文件内容和主要功能比较区分，导致直接将内部行政文件当做可以对外发布的文件使用，对魏某、陈某的权利义务产生了实际影响。因此，该土地使用权批复具有可诉性。

二、看有无后续决定。如下级行政机关收到上述批复后制作相应的“收回国有土地使用权决定”，自然对当事人的权利义务产生了实体的影响，其“决定”导致直接将内部行政行为外部化。只有在土地等行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下，即下级行政机关依据“批复”作出了对外发生法律效力的“决定”后，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院才应依法予以受理。如批复涉及起诉人权益的内容未付诸实施，也没有后续决定，对其权利义务未产生实际影响，依据《适用解释》第1条第10项“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围”，应裁定驳回起诉。在这种情况下，如存在其他对行政相对人的权利义务产生实际影响的行政行为，当事人可另行提起诉讼，依法保护其合法权益。(撰稿：李楠)

来源：天津高院法官智典